2006年6月，白山市被國務院確定為全國首批24個煤炭、森工、礦產(chǎn)綜合資源型城市經(jīng)濟轉型試點城市，2007～2014年該項目從中央財政共獲得18.69億元的轉型資金扶持，依靠國家的有力支持，白山市轉型升級初見成效。但隨著形勢發(fā)展變化，制約轉型升級的問題和矛盾也發(fā)生了變化，急需適度調(diào)整轉型升級的戰(zhàn)略目標，采取有效措施，抓緊經(jīng)濟結構調(diào)整，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，科學規(guī)劃，扎實推進，全力打造嶄新的轉型升級版，為白山經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展探索出一條新路，為全國眾多的資源型城市轉型提供可資借鑒的經(jīng)驗。

一、轉型升級艱難起步，國家支持初見成效

近年來，白山市堅持生態(tài)立市、產(chǎn)業(yè)強市，打資源牌、走特色路不動搖，緊緊圍繞“三五二”產(chǎn)業(yè)布局，即能源、礦產(chǎn)冶金、旅游和礦泉水、人參、醫(yī)藥、林產(chǎn)品加工、特色農(nóng)產(chǎn)品及新型建材、物流業(yè)等開放帶動，投資拉動，創(chuàng)新驅動，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，以經(jīng)濟轉型為重點，大力實施產(chǎn)業(yè)集群梯次推進計劃，進一步改造提升老字號，深度開發(fā)原字號，培育壯大新字號，變“圍煤經(jīng)濟、一業(yè)獨大”為“多點支撐、多元發(fā)展”，著力打造白山經(jīng)濟“升級版”，推動綜合轉型。在國家財政的有力支持下，轉型升級，初見成效。

1.保穩(wěn)定，解決遺留問題。重點完成了國企改制工作、廠辦大集體善后處理工作、企業(yè)分離辦社會職能的全部接收工作。加大了建設“平安白山”的投入力度，努力化解社會矛盾。改善邊境邊民的生活生產(chǎn)條件，完善邊境基礎設施建設，保證了邊境的安全穩(wěn)定。

2.保民生，解決群眾基本生活生產(chǎn)問題。一是全力支持就業(yè)再就業(yè)。通過職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、小額擔保貸款、財政貼息等扶持措施，大力安置就業(yè)和再就業(yè)人員，基本解決零就業(yè)家庭的就業(yè)問題；實施稅收優(yōu)惠、資金補貼等扶持政策，推動創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)；財政投入資金，開發(fā)公益性崗位，解決了部分文化低、技能差、年齡大的40、50人員和特殊困難的家庭人員再就業(yè)問題。僅2013年就投入資金116 254萬元，對下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工、高校畢業(yè)生進行實用有效的免費職業(yè)技能培訓，對靈活就業(yè)下崗職工發(fā)放社會保險補貼，增強了下崗失業(yè)人員的就業(yè)能力。二是大力推進安居工程建設。進行大規(guī)模棚戶區(qū)改造工程建設；全面推進城市廉租房建設，安置低保和困難居民，為困難家庭居民發(fā)放住房補貼，著力解決城市低收入群體的住房困難問題；加快農(nóng)村泥草房改造，改善農(nóng)民居住生活條件；近三年又實施了“暖房子”工程，進一步改善居民的生活條件。三是努力編織社會保障網(wǎng)。按照“廣覆蓋，保基本，多層次，可持續(xù)”方針，全力保障了市區(qū)養(yǎng)老金，失業(yè)保險金和低保金的發(fā)放；投入巨資，構建了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險體系；為破產(chǎn)企業(yè)離退休人員，城鎮(zhèn)低保戶發(fā)放了取暖費；城鎮(zhèn)低保人員2007年標準為100元/月人，2013年提高到243～267元/月人，農(nóng)村低保標準由360元/年人，2013年提高到1 159～1 385元/年人，2013年投入資金45 580元，完善了公共衛(wèi)生經(jīng)費保障機制，支持了醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，推進了基本公共衛(wèi)生服務均等化，基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費達到25～30元/人，提高了重大公共衛(wèi)生事件應對能力的資金保障，提高了新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險繳費補助水平，財政補助標準達到240～280元。

3.保環(huán)境，建設美麗生態(tài)白山。環(huán)境保護治理與美麗生態(tài)白山建設初見成效。僅2006～2009年間就投資18 501萬元，其中：國家和省投入14 466萬元，地方財政籌資4 035萬元，重點對礦山地質環(huán)境、金礦尾礦、采挖塌陷層等礦山地質環(huán)境進行恢復治理。利用廢棄礦山建成了面積為104平方公里的板石國家級礦山地質公園。完成了“三北”四期防護林生態(tài)造林11.2萬畝，退耕還林5.5萬畝，日元貸款生態(tài)造林4.9萬畝，提高了市區(qū)森林覆蓋率。治理小流域50余條河流，在2010年特大洪災后，2011年投資1.26億元，完成了渾江南岸堤防維修加固改造工程，近幾年種草植樹，美化了沿江生態(tài)環(huán)境。七年來，城市基礎設施逐步完善，各項社會事業(yè)不斷發(fā)展。

二、 轉型升級面臨的新問題

經(jīng)濟轉型升級是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，不僅是對白山經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構的再調(diào)整、再優(yōu)化，而且也是對各種社會資源的再整合、再分配，更是對全體市民思想觀念的再解放、再提升。在白山市轉型升級過程中，還存在一些亟待解決的關鍵問題。

1.白山市區(qū)經(jīng)濟總量偏小，產(chǎn)業(yè)結構不優(yōu)，發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)任務艱巨。2009年市本級生產(chǎn)總值、全口徑財政收入、地方級財政收入分別占全省總量的3%、2%和2%，經(jīng)濟總量位列全省第七位。近幾年一直未有大的進步。接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，尤其是支柱產(chǎn)業(yè)遠未形成，“一業(yè)獨大，圍煤經(jīng)濟”問題突出。受制于人才、資金、技術等要素的制約，科技創(chuàng)新能力不強，抑制了企業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)層次升級。產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整受政策、資源、能源、生態(tài)的約束較大，節(jié)能減排、低碳環(huán)保的產(chǎn)業(yè)政策對資源型企業(yè)發(fā)展形成較大壓力。產(chǎn)能過剩，安全生產(chǎn)成本增加，礦產(chǎn)品價格不穩(wěn)定等影響產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級的不確定性因素依然很多。擴大總量，優(yōu)化結構，增強活力，扶持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，做好接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，做大做強支柱產(chǎn)業(yè)等，亟需強有力的政策和資金扶持。

2.民生保障任務依然繁重。2006年以來，累計下崗產(chǎn)業(yè)職工13萬人，雖然近幾年通過多渠道安置就業(yè)，但2011年市本級統(tǒng)計仍有下崗失業(yè)人員43 500人，占本級人口總數(shù)7%。貧困人口、傷殘人員比重居全省之首，低保對象占全省低保人員的14.8%，需救助人員比例畸高。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，新農(nóng)合醫(yī)療保險都需巨資配套完善。國企改制、廠辦大集體退休人員亦需財政付出巨資。社會主義新農(nóng)村建設，農(nóng)村山、林、水、田、路綜合治理，土地復墾，生態(tài)移民也需地方投入巨資。白山緊鄰朝鮮，邊境基礎設施建設，邊民生產(chǎn)、生活改善，邊境駐軍后勤服務等，也要地方財政給予大量資金支持。此外，多年來累積的地方財政負債數(shù)十億元，每年需還本付息7億元之多。市本級財政供養(yǎng)人員31 303人，每年工資支出10.3億元。

3.城市公共設施還需完善。白山市公共設施落后，不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。一是市中心城區(qū)路、橋、供水、排水、路燈、供熱、燃氣、環(huán)衛(wèi)、園林綠化等維護維修、改造新建等城建項目，每年需投入資金數(shù)億元。二是水源地保護與新建，現(xiàn)在白山市中心城區(qū)每天缺水1500噸，曲家營水庫需要加大生態(tài)移民建設，新建第二水源地也迫在眉睫，這都需投入巨資。三是城市垃圾處理、污水處理項目亦需大量投入。此外，發(fā)展社會事業(yè)，滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，大力發(fā)展教科文衛(wèi)體等各項社會事業(yè)，也需大量資金投入。

4.生態(tài)恢復治理任重道遠。白山市各種資源，尤其是煤炭、森林的長期開發(fā)，積累了諸多生態(tài)環(huán)境問題，恢復礦區(qū)林區(qū)生態(tài)環(huán)境及有效治理難度頗大，建設美麗白山面臨諸多困難：采煤沉陷區(qū)造成轄區(qū)內(nèi)公共基礎設施、農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境等損毀和破壞;采煤形成的矸石山雨季污水嚴重污染鴨綠江支流渾江水質，同時造成區(qū)域地下水污染；煤矸石長期堆放侵占毀壞了大片農(nóng)田和林地；非煤礦區(qū)的開采及塌陷，造成小流域內(nèi)植被嚴重破壞，水土流失、山體滑坡；過度采伐后的林區(qū)，水土流失嚴重，了無生機，景色凄涼，生態(tài)功能喪失殆盡。

三 、堅持科學發(fā)展，積極破解難題，努力實現(xiàn)轉型升級目標

1.堅持科學發(fā)展觀，與時俱進，順勢而為，搞好頂層設計。轉型升級是鮮活生動的偉大實踐，在戰(zhàn)略目標設計上要與實現(xiàn)中國夢的偉大構想和改革開放的大格局緊密的結合起來，要與國家制定的宏觀經(jīng)濟規(guī)劃和相關政策有機地結合起來，尤其是近幾年國家提出的主體功能區(qū)建設中劃定的白山市經(jīng)濟功能區(qū)定位緊密結合起來。白山市地處長白山腹地，肩負重要的國家生態(tài)屏障功能，被劃定為限制開發(fā)區(qū)。應在限制開發(fā)的總框架中設計好全市經(jīng)濟轉型升級戰(zhàn)略，充分依據(jù)自然資源稟賦、區(qū)位特征、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α⑷丝谂c區(qū)域文化等條件和因素，堅持服從大局，充分發(fā)揮特色優(yōu)勢的方針，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，堅持生態(tài)立市，產(chǎn)業(yè)強市，特色富市，開放帶動，投資拉動，創(chuàng)新驅動，選好轉型項目，選對轉型路徑，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。以經(jīng)濟轉型為重點，推動綜合轉型，加快發(fā)展清潔能源，礦產(chǎn)冶金，礦泉水，人參等特色產(chǎn)業(yè)，旅游，林木深加工，新型建材，現(xiàn)代醫(yī)藥，物流服務業(yè)等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。堅持以人為本，著力關注民生民利，加強和諧社會建設，促進經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。注重和完善轉型升級的績效考核評價體系建設，確保全面完成綜合資源型城市經(jīng)濟轉型任務。

2.突出結構調(diào)整，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，積極擴大經(jīng)濟總量，做大蛋糕。將結構調(diào)整作為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的核心任務，努力實現(xiàn)“四個轉變”，由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉變；由初加工、原字號（原煤、原木等）型產(chǎn)業(yè)向高技術、高附加值、高端市場產(chǎn)業(yè)轉變；由“兩高一資”產(chǎn)業(yè)向循環(huán)經(jīng)濟，低碳經(jīng)濟轉變；由“一業(yè)獨大”、圍煤經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)向多元化、綜合化、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)格局轉變。利用好國家的相關扶持政策，千方百計引進人才、技術和資金，制定激勵政策和措施，鼓勵支持科技創(chuàng)新。支持中小企業(yè)發(fā)展。努力發(fā)展和壯大民營經(jīng)濟，扶持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，積極擴大經(jīng)濟總量，為轉型奠定雄厚的物質基礎，提供強大的支撐體系。

3.依托資源優(yōu)勢，加快發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，促進結構調(diào)整和經(jīng)濟轉型。白山市因資源而建，也因資源而興，資源優(yōu)勢是白山的最大優(yōu)勢，資源潛能是白山的最大潛能。要充分發(fā)揮資源豐富的優(yōu)勢，著力打造一批骨干企業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟增長點，著力構建轉型升級的新宏圖：能源、礦泉飲品、礦山冶金新材料要做成三個千億級產(chǎn)業(yè)集群，旅游文化、人參、林產(chǎn)品精深加工三個三百億級的產(chǎn)業(yè)集群，醫(yī)藥特色農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)貨物流三個百億級產(chǎn)業(yè)集群，早日打造出白山轉型升級版。一是加快發(fā)展旅游、礦泉水、人參等優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)。以長白山國際度假區(qū)為旅游業(yè)航母，抓緊投資39億元的鴨綠江龍山湖國際生態(tài)旅游度假區(qū)建設，推進魯能集團漫江生態(tài)旅游度假區(qū)等項目落地開工，大力發(fā)展朝鮮族、滿族等特色旅游，全面提升旅游產(chǎn)業(yè)化水平；做大做強礦泉水產(chǎn)業(yè)，抓好“哇哈哈”二期投產(chǎn)達效、“農(nóng)夫山泉”四期建設、天士力細胞活力小分子礦泉水一期建設等重點項目建設；借助省委、省政府大力推進人參產(chǎn)業(yè)二次創(chuàng)業(yè)契機，依托資源優(yōu)勢，致力于提升人參產(chǎn)品科技含量，打造人參精品，將豐富的人參資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢。努力打造世界最大的“人參肽谷”，力求成為全球最大的人參肽生產(chǎn)供應商。加快投資1.2億元的吉林肽谷生物小分子人參肽提取項目、投資2.5億元的參美化妝品項目建設。二是全力抓好礦產(chǎn)冶金新項目建設。積極推進舜茂科技年產(chǎn)10萬噸高純度二氧化硅一期、東北亞球形二氧化硅微粉、天安鎂業(yè)二期年產(chǎn)5萬噸金屬鎂深加工項目建設，盡早完成吉林鼎運煤化工120萬噸焦化產(chǎn)能等量替代項目。努力爭取吉林澤豐礦業(yè)300萬平方米環(huán)保內(nèi)墻磚及涂料，大地遠通6萬噸精細二氧化硅，盼盼集團7萬噸硅藻功能新材料項目，杭州北峰水務污水處理劑等硅藻土深加工項目早日投產(chǎn)達效。三是積極探索資源強市的新路徑。目前，白山市已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)100種，探明儲量的有36種，礦泉水、硅藻土、白云石儲量、質量均居全國之首，煤、鈷、鐵儲量居全省首位，成為我省鋼鐵主要原料基地，全省煤炭、黃金、礦泉水、硅藻土主要產(chǎn)地，全省滑石礦唯一產(chǎn)地。白山市已向國家發(fā)改委和國土資源部申報將礦產(chǎn)資源整裝勘查項目列為國家資源枯竭型城市轉型示范項目。四是積極培育市場新主體，推動民營經(jīng)濟大發(fā)展。進一步解放思想，強化服務意識，培育和扶持一批成長性好，綜合競爭力強的“專、精、特、新”企業(yè)，確保年內(nèi)新增民營企業(yè)1100戶，個體工商戶1萬戶的目標。

4.突出民生保障，加快完善社會保障體系。以人為本，提高社會基本公共服務均等化，建立適應市場經(jīng)濟要求的社會保障體系，確保每年新增財力的70%用于改善民生。一是完善“市場引導就業(yè)、政府促進就業(yè)、勞動者自主擇業(yè)”的就業(yè)機制，擴大就業(yè)。二是完善社會保障體系建設，擴大養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險，以及最低生活保障制度的覆蓋面，穩(wěn)步提高實施標準。三是加大投入，進一步改善生產(chǎn)生活環(huán)境。重點解決在城區(qū)范圍內(nèi)密度大、建設使用年限久、基礎設施配套不齊全、消防隱患大的危舊樓房和邊民住房。四是是全面發(fā)展社會事業(yè)，大力增加政府對社會事業(yè)的投入，推動社會穩(wěn)定轉型。加大對教育的投入力度，大力發(fā)展職業(yè)教育，提高長白山職業(yè)技術學院辦學水平，為經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)更多實用人才；完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生和醫(yī)療重大疾病防控體系；推動文化、體育、廣電事業(yè)的發(fā)展，豐富群眾精神文化生活；加強社會治安綜合治理，創(chuàng)建平安白山。

5.推進生態(tài)城鎮(zhèn)化建設，加快完善和提升城市功能。白山地處長白山腹地,中朝邊境敏感地帶，保持青山綠水，保護長白山生態(tài)屏障，既是光榮的政治使命，也是白山自身轉變發(fā)展方式，推動經(jīng)濟加速轉型升級，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。一是推進生態(tài)立市，實施最嚴格的準入制度，加強環(huán)境保護和生態(tài)建設是生態(tài)立市之本。實行空間、總量、項目“三位一體”的環(huán)境準入制度，實施最嚴格的環(huán)境保護、資源利用和土地管理制度。建立健全生態(tài)文明建設評價指標體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核體系。統(tǒng)籌人力、物力等資源，形成合力保護長白山區(qū)生態(tài)環(huán)境的體制和機制。切實抓好森林培育和保護，退耕還林，植樹造林和封山育林。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進清潔生產(chǎn)，倡導綠色、低碳生產(chǎn)方式和消費模式，抓好礦山植被破壞地的生態(tài)恢復，實施城區(qū)綠化美化工程，改善市區(qū)生態(tài)環(huán)境，建設生態(tài)白山，美麗白山，宜居白山。二是發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，開辟轉型升級新途徑。發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，為實施生態(tài)立市戰(zhàn)略、經(jīng)濟轉型升級輸氧造血。充分挖掘和發(fā)揮資源、生態(tài)的比較優(yōu)勢和發(fā)展空間，集聚生產(chǎn)要素，壯大經(jīng)濟規(guī)模，大力推進旅游、礦泉水、人參產(chǎn)業(yè)，形成生態(tài)產(chǎn)業(yè)群。緊緊把握國家產(chǎn)業(yè)動向和政策導向，爭取在新能源、新材料、生物醫(yī)藥、中藥現(xiàn)代化、節(jié)能環(huán)保等領域率先突破，搶占新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展先機，構建具有比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。三是融入生態(tài)理念，打造生態(tài)城鎮(zhèn)化新模式。堅持把生態(tài)移民作為生態(tài)環(huán)境保護的有力抓手，加快推動林區(qū)居民向城鎮(zhèn)和人口密集區(qū)聚集，初步實現(xiàn)發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟、土地資源利用增效，改善林區(qū)居民生活和保護生態(tài)環(huán)境的多贏目標。握初步測算，全市通過生態(tài)移民，可新增9.1萬公頃還林土地，新增森林面積相當于全市現(xiàn)有森林總面積的5.6%。如果按照每公頃植樹3000株計算，新增還林地可植樹2.73億株，按照15年采伐期，每公頃出材90立方米計算，還林后可新增木材產(chǎn)量820萬立方米，相當于每年新增木材產(chǎn)量55萬立方米。這些新增林地每年還可以消耗二氧化碳3 327萬噸，釋放氧氣2 429萬噸。而通過生態(tài)移民遷出的林區(qū)居民達8.2萬戶，近20萬人，每年可以節(jié)約燒柴181.6萬立方米，超出2012年全省木材采伐量49.9萬立方米。

因地制宜，把生態(tài)理念融入城鎮(zhèn)化建設全過程，打造具有特色的“生態(tài)城鎮(zhèn)化”新模式。構筑新的城鎮(zhèn)布局，整體規(guī)劃生態(tài)山水園林城和一批生態(tài)特色城鎮(zhèn)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和節(jié)約利用，為轉型升級增添新的生機和活力。